十多年论文指导经验,高质量指导,让您瞬间通过!
手机:18077705729

山东省土地财政问题研究

点击: 日期:2021-04-30

摘 要

土地财政一方面是对于实现城镇化的迅猛发展提供了有利的保障,而在另一方面来说它又使得城市在发展中有了一定的风险和新的可能存在的危机,同时这其中也蕴藏着巨大的财政金融风险,甚至也有可能导致新的社会风险等。山东城镇化发展中特别是对建设上的资金的来源分为几个不同的方面,随着土地的不断的利用和发展,越来越多的市县级政府通过对土地进行不同的增量,也就是人们所说的土地财政这样的方式来筹集城镇化建设资金,这样的资金使得政府方面的收益得到了很好的补充,当然也存在着一定的弊端,垄断的性质也变得日益强烈。正是由于缺乏规范化的收入来源,地方政府所采取的以地生财的方式其实也蕴含着巨大的风险。在上级政府对于资金的投向方面来看,山东各级政府都非常重视于发展比如说是能够刺激经济增长的“显性政绩”,这种能够被说有人所注意到成绩,但它在实际的实施和操作中往往忽视了人力资本投入以及对于民生福利事业改善等“隐性政绩”,并不能正真保证最广大人民的根本利益;就是在这样的政策中,部分官员出现的腐败行为也使得财政资金中实际效益大打折扣,激化了社会矛盾。

本文也是主要针对山东省现在的财政制度和土地制度以及这些制度是怎样影响地方的土地制度的研究,而形成的对于地方财政和对于地方经济的影响。山东省城镇化进程中主要存在着的根本原因就是事权与财权不匹配,导致权利扩大,财政收益增多的同时未能正真的落实到行动中,其政策的实施得不到保证,而且由于征地制度存在着严重的缺陷导致政治与经济激励等制度并没有起到有效的作用在加上土地融资机制不够通畅,使得资金的流向得不到合理利用。

结合山东省的现状分析土地财政的正负面效应,为土地财政转型提供相关对策建议。经过了深入的调查和研究,发现了山东土地财政城镇化进程中发生的种种变迁,从多个视角来分析出各级土地财政中存在的问题,并提出完善山东省城市化进程中土地财政问题的一些建议。首先一个就是推进土地的管理由“政府主导”向“市场主导”转变,这也是根本的所在,不能完全依靠政府,要发挥市场的作用,其次就是完善地方税体系,通过政策的实施和落实来实现地方财力来源的平稳转型,多渠道的拓宽储备资金的来源,并且将资金用到实处。当然还要健全地方官员的考核和任免机制,提高官员的办事能力和效率,除此之外就是健全财力与事权相匹配的、动态优化纵向财力分配制度促进土地转型升级,实现两会“建设幸福山东”的核心任务。

关键词:土地财政;政府主导;市场作用;存在问题;完善建议

引言

深入的研究土地财政和地方经济这两者之间的关系,这对于我国的城市的土地结构和土地的政策有了一定的了解,而且就是对于现在所实施的一些制度的改革也非常的有利,在这样的基础上不断完善相应的政策的同时还能保证城市经济的可持续发展,本文的研究从山东省开始入手,对于山东省城镇化活过程中现在的土地财产中的一些问题进行研究,并分析出相应的对策有一定的现实意义。当然,财政政策实施过程中的因素也存在着有利的和不利的方面,不断的发扬其中的有利的因素并且再从土地财政实施过程中的一些不合理的地方进行进一步的解析,找出问题所在,剖析土地财政实施中所产生的各种风险的同时,通过分析导致土地财政产生的原因来理解财政和山东省的经济的问题,并且提供相应的参考的意见。

一、山东省土地财政的现状分析

(一)土地财政现象

土地财政现象关系到地方财政和经济发展的安全与稳定性,我们不难发现,对于土地的税收的收入财政收入都是作为财政收入的一部分来源的,土地财政上的收入可以说是政府推动和实施相关政策和推动整个地区发展的基础, 在以前,政府或许可以通过相关的土地资本的活动来或者税收资源,但是经过那么多年的以地生财的道路之后,现在所拥有的耕地的资源越发显得稀少了,特别是对于城市中的土地来说,价格是一年高过一年,房地产价格的不断上升,其中很大一步分原因就是土地价格不断的上涨所导致的,因此政府想要利用土地的资源来推动当地的经济这样的土地财政并不是非常的乐观。而从另一方面来讲的话,土地财政收入容易受到宏观调控政策和经济状况影响, 宏观调控也是政府来主导市场的一个重要的手段,政府通过对于财政政策以及经济政策等来改善这样的格局,而政府从中所获得的财产中,其中很大一部分的收入是在财政预算之外的隐蔽性的收入,这样收入往往很难用数据来说明,并且在财政中所占的比例也比较大。这部分收入也将导致财政收入的不稳定同时也为财政支出的不稳定奠定了基础, 所以一般情况下对于土地收益对于地方财政的贡献到底是有多大或者是起到了什么样的作用是很难估量的,财政中的不确定的因素也有可能影响到宏观经济运行的安全与可持续性。因此, 深入研究地方土地财政现象, 有益于认识我国地方财政收入的不稳定方面, 想要真正发挥政府在财政政策中的实际作用,在人们的眼中,政府的的角色可以分成两种,一种是认为政府是满足居民利益需求的慈善机构,政府的作用就是要保证居民的基本需求,在提供各种服务的同时也要居民享受到政府政策所带来的优势。而另一种认为政府的行为只是用来追求收益最大化的功能体现,政府所执行的方针的最终目的是赢得自己的最大利益。当然这两者存在着很大的区别,有着相对于偏颇的一面,并未能正确看待政府的实际上的作用,要客服这样的错误的关键就要从政府的职能入手,利用政府和市场这两种资源,不断推动相关财税制度改革以建立地方稳定的税收来源, 保障地方财政收入及经济运行的稳定。

(二)土地财政的研究

对土地财政的深入研究有助于理解中央政府与地方政府的关系。我们要看到随着土地制度的不断的改革和完善,土地对于当地的财政的收入和经济的影响也在逐渐的扩大,其影响的范围也在不断的扩展,我们可以将土地财政和政府的收入看作是一种因果的关系。土地财政能在一定程度上很好的刺激当地的经济的发展,换一种说法也可以说成是当地的经济同时也是在支撑着地方土地财政。地方财政收入, 特别是地方预算外财政收入较高的依赖于土地出让收入。地方的土地财政和地方的经济政策可以说是相互相互影响相互依存的,这也为当地为中央政府制定政策监督管理地方政府行为提供依据。在中央政府与地方政府这两者的对立和融合中,它们对土地出让收入分配的是在不断的博弈中前进的, 我们可以看到中央政府作为政策制定者的无奈, 因为政策的制定和实施需要考虑到多个方面以及整合性的因素,要根据不同地方的不同的情况来实施不同的政策,当然在政策确立之后的实施过程中地方政府作为政策实施者的选择性偏好也是比较严重的,他们看到的某一方面的政策或许只是对他们有利的部分,并不能全能的看到政策所带来的利弊,他们并没有做好对于改革所要做出的努力和事件。深入分析中央与地方间的关系, 可以为中央政府如何保证政策的落实提供思考,能够加大中央和地方上的互利互助的关系,在地方的不断发展中最终来促进中央的发展和强大。

(三)现行土地管理制度的弊端

对土地财政的研究有助于解释现行土地管理制度的弊端。这就要从最初的土地的征收开始说起了,土地的征收是国家为了公共的需要依法强制取得原土地权利人的土地权利, 并给予相应经济补偿的行政行为。这也是我国现有的制度和现实情况所决定的,是我国的土地变成国有土地的唯一的一条途径。在土地征用出让过程中, 与失地农民的补偿相比, 地方政府获得的收益是很大的, 这种反差迫使广大人们的利益失去了保障的性质,也让政府在土地资产上成为了垄断的性质,这两者之间的巨大差距逐渐变成了社会舆论关注的重点。为了保证社会公平以及维护公民权益, 为了维护广大农民的基本利益,政府有责任也必须完善土地收益分配,正真落实当地的政策并且其顺利保证实施。因此对土地财政的研究可以深入理解地方政府财政收入对土地出让收入的依赖, 从政府和人民两个不同的角度来分析土地财政带来的利弊,为政府合理分配管理使用土地收入提供依据, 这也为完善土地财政制度提供理论帮助。

(四)山东省土地财政的现状

1.利用增量化“土地财政”筹集建设资金

城市土地储备资金的来源和资金运行所存在的风险问题是城市土地实施工作的主要的财务问题。就现在的城市土地机构的资金都都是依赖于银行贷款的。因此,城市土地所需要的成本是很高的,如果在城市土地资源的存储不恰当的话,那么就有可能会造成城市土地储备资金陷入缺口的状态,特别是对于一些中小城市的土地储备机构所面临的资金运行风险,结果可想而知。面对山东省土地财政中所遇到的种种困难,一方面要科学分析城市土地供给与需求的关系及其演变,另一方面也要重视对市场风险、规划风险等种种风险的分析,对于这些风险做到及时的应对政策和做好及时的防御措施,建立完善风险规避机制,更好的分散城市土地储备中的风险。建立我国城市土地储备金作为一种可行的规避风险的一种方式,起到了很好的作用。

建立土地收购储备专项资金其其中的一个办法。就是政府从收购储备土地出让收益中按一定比例拨出一部分,专门用于土地收购储各资金,这是作为一种暂时的办法来实现的。发行土地债券作为另一种长远的办法来实现,就是以收购储各土地或政府指定范围的土地作抵押,向社会发行债券,筹集资金。土地资产证券化、土地开发信托、项目融资、土地权益置换的筹资渠道。山东省土地财政中的问题要根据山东省的实际的政策和相对的实际情况的运行来进行回答,在探讨经营城市与实施土地储备制度的关系的基础上,我们可以借鉴其他地方的一些土地银行的运作经验,由政府拨款的方式来建立专业性的关于土地资产的银行,以金融运作的方式,参与土地的各项管理和经营城市,在城市政府统一领导和规划下,逐步形成土地管理、城市的经营运作以及土地金融的各项的良性循环机制。

2.“经营城市”与投融资平台盛行

我国实行改革开放政策,随着财政、金融、投资等体制的重大改革,投资主体呈多元化。由于政府预算内资金来源的锐减,重点建设项目资金短缺,政府筹措建设资金的来源渠道发生了很大的变化,山东省土地财政也从不同的方面得到了不同的发展,主要有以下四方面:首先通过增加税收和依靠财政信用筹集资金。我国对基本建设投资全面实行财政预算内拨款改贷款,并征集“能源交通重点建设金” , 建立了国家基本建设基金, 之后开始征收“固定资产方向调节税”。然后,通过债务融通资金。我国政府通过发行国库券、财政债券、国家建设债券、国家重点建设债券、特种国债、保值公债、国家投资债券、基本建设债券和金融债券等十余种债券筹借资金。我国政府发行的国债主要是为了弥补财政赤字,之后则主要用于重点建设项目投资。再次,强化银行指令性贷款。在财政预算内筹资规模不断收缩的情况下,通过银行发放政策性贷款成为弥补我国建设资金短缺的重要渠道。最后,充分利用外资。根据“要适合国情,量力而行,讲求实效,在坚持独立自主和自力更生的基础上,积极开展对外经济合作和技术交流”的方针指导下,我国积极而慎重地开展了大规模的引进外资工作。

在生产资料公有制的社会制度下,国家参与和指导社会生产的经济职能不断的呈现上升的趋势,虽然国家投资在全社会固定资产投资总额的比例有所下降,但财政投资仍然占据了非常重要的主导地位,只有政府的投资范围和投资方式发生了一点点的变化。在一定条件下,市场经济在运行中也存在着盲目性、自发性、短期性和微观性等方面的局限性,这也是市场在资源配置中存在的一些缺陷,但是大部分情况下市场还是能实现对于资源的合理配置。但是,我国目前的市场经济还不完善,资金市场配置要素如果想要真正建立起来,还必须通过财政投资将资金引入到国民经济的薄弱环节,用财政这样的宏观的作用来弥补“市场失效”。在过去,坚持“独立自主,自力更生”是我国经济建设中遵循的方针,但是对于经济全球化的影响来讲,在当代复杂的世界政治斗争形势下,并且国际上还存在着霸权主义和强权政治,要维护自己的民族独立就必须依靠自己的力量发展经济。

(五)山东省土地财政与北京、广州、浙江的比较

1.土地财政规模的比较

我们研究北京市土地储备中心历年土地储备计划就可以发现08 年至13 年土地储备中心总共完成了近20000 公顷的收储工作,出让了11800 公顷,出让比例约60%。也就是说,北京市政府只用了60%的收储土地就基本实现了资金平,储备库中有约8000 公顷收储完成的土地和17000 公顷收储过程中的土地都是土地出让金之外的额外收益,这些收益在北京市政府的预算执行报告中没有体现。

当然,上述这些土地并不是都储备在土地储备库里,事实上收储完成的土地资源有一部分已经以划拨的方式供应到城市建设中,在近6年的土地供应中,出让方式供地只占土地供应总量的40%左右,对于其余的大部分土地的管理其中有10%左右为划拨、50%左右为以征代划,划拨的土地直接来自于储备库中,而以征代划的土地不进储备库,但其征地资金很大部分来自于土地出让金,而最重要的正是这40%的土地交易收益支撑了其余60%的土地供给。这60%的划拨和以征代划方式供应的土地基本都是公共财政负责的交通设施、市政基础设施、教育、医疗等公共服务设施、公租房、定向安置房等保障性住房,以及中央单位、在京部队的办公用地。可以说土地财政是北京市政府在土地资源配置上履行政府职责、提供公共服务的基础。卖地有没有收益不能作为土地财政善或者恶评价的依据,如果卖地不挣钱那么就根本不会有土地交易。

土地供应速度过快,致使短期利益大的产业如房地产这样的行业在城市生态位竞争中处于非常有利的地位。一方面, 在利润的追求过程中中,短期利益大的行业会想办法挤压远期利润大的行业形成, 这样就会对公共服务中的一些设施、市政中的设施以及绿化用地等在城市中所占部分的比例将会越来越小, 就会造成城市空间结构整体比例的失调;另一方面, 对于短期利润大的行业的投入是非常大的, 也给自身带来了比较大的压力, 特别是前几年的房地产热, 也使楼房空置闲置变得非常的严重, 国家投资也就成为了一种严重的浪费, 严重影响了城市正常发展速度。简单来说,也就是土地供应速度过快, 从此削弱了政府宏观调控能力,空间竞争处于无人管辖的状态, 城市内部空间结构不均衡发展, 呈现不均质性。近年广州市区各区域之间互相渗透、但是却相互混在,没有任何的层次感。虽总体总体机构还算是完美,但是内在的各种要素之间并不能很好的融合,,存在着很大的差异性。部分原因是土地有偿使用后,使得中心区土地的很大一部分的功能得不到好的落实以及大规模旧城改造使得很多的形式和工业出现外迁的现象, 但企业外迁后并没形成相应合理的生活配套设施, 居民仍然想着的是中心地带, 从而使得郊区话迟于工业化的程度。

就现在所有的农地保护制度来说的话,中央既没有对地方政府几种利用农地的这样的行为行为进行相应的激励,也没有实施对地方政府加快农地非农化进程获取巨大利润的行为进行的惩罚。可以说发展本地经济,是可以增加地方政府官员的本质收益的,其结果一定是中央政府对地方政府得不到有效的管理和掌握。而浙江的土地利用体制也正是在这种宏观环境中形成和发展的,从短期效益来看,土地利用体制的“浙江模式”也并不是一种真正的理性的选择结果,但从长期看,这一模式对于浙江土地的持续利用并没有带来实质性的影响。

2.土地出让面积的比较

北京由于经济发展、生态保护的要求越来越高,因此这样的土地需求也在不断加大,从北京市2007—2010年土地供应的中期计划可以看出,土地的供应总量在24 200 hm2以内,年均6 000 hm2左右.北京市总面积1.68万km2,其中山区面积占61%.按照《北京市土地利用总体规划(2006~2020年)》,北京市城乡建设用地规模将控制在2 700 km2以内,已占到总面积的16.1%,从长远发展来看,用于市场供应的土地十分有限.土地利用应保持相对的稳定性,在对于土地利用的新的结构中,也应当有着带有传统性的土地利用的价值成分.城市的土地建设也要满足作为人类文化发展的的需求的一种基本的保证,应当保留令人回味历史的一些重要的景点和区域.但是也由于规划不到位、政府对城市的管理等多种因素的影响,北京部分地区土地利用状况处于不断调整状态.此外,城中村改造涉及的土地产权变更、占用补偿等也影响到土地的用途.农业可以说是北京经济结构的重要组成部分,也因此早就了很多的品质性的产品,发挥了很重要的作用.在城市化进程中,我们可以看到不少的农业土地逐渐变更为建设用地,农用土地面积也在不断的减少。

广州建成区面积每年持续增长, 增幅100.1%~ 109.8%不等, 9 年间增加面积89 km2 , 比前9 年(1981 ~ 1989 年)增加面积43.3 km2 的变化幅度明显增大, 变化更加明显,。这说明广州城市空间形态总是以一定的形式在向外扩展, 并且扩展范围在最近的的几年里的变化也是非常明显的。城市空间形态其实是存在着一定的“虚假膨胀”的。 国家土地资产随着时间的推移也在大量流失, 当然其中也出现了土地闲置之后的炒卖现象。这说明土地供应量的增加并不代表空间形态也同时是在跟着增长的, 如果违反了城市规模中的实际的规律的,如果盲目的增加对于土地的供应也之会只会导致土地市场的混乱, 空间形态使得,城市内部空间所存在一系列的生态位的竞争变得剧烈, 土地供应发挥不了它的实际的作用。广州土地供应具有集中性和无节制性, 在某时间点上常达到迅速爆发。导致公共服务设施、市政中的一些设施以及绿化用地在城市中所占部分逐渐的减少, 城市整理的格局也发生了很明显的变化;而且就是短期利润大的行业的大量投入, 大大削弱了政府各方面的能力,空间竞争处于非常放任自由的状态, 城市内部空间结构不均衡发展, 呈现不均质性。

人多地少,土地资源本来所拥有的条件就是先天不足。浙江省地处中国东南沿海、长江三角洲南边,全省陆地面积10.18万km2,是全国面积较小的省份之一。就它的自然资源的丰度成都来说的话,浙江是一个“资源小省”,在“人均资源量指数”中,浙江人多地少的矛盾显得尤其突出。违法用地现象没有得到有效的禁止。由于人多地少,浙江土地供求中所存在的矛盾也比较突出,违法用地现象比较严重。可以说在在全国省(区、市)中排名第一。浙江农地非农化显著快于人口城市化。

3.对楼市价格影响的比较

一般认为土地财政推高了房价,当政府退出了对集体土地交易的垄断后、放弃了剪刀差后地价会下降,但在存量规划的背景下这个不会实现。在经过那么多年的以地生财的道路之后,现在所拥有的耕地的资源越发显得稀少了,特别是对于城市中的土地来说,价格是一年高过一年,房地产价格的不断上升,其中很大一步分原因就是土地价格不断的上涨所导致的,因此政府想要利用土地的资源来推动当地的经济这样的土地财政并不是非常的乐观。由于城市土地缺少增量指标,存量开发的比重越来越大,土地一级开发成本也越来越高,在政府收储意愿降低的背景下,尽管给予了农民集体和集体经济组织一定的交易自由,可能会向土地市场释放出一些建设用地,但一方面其供给的土地受到用途管制的限制总量有限,另一方面其用地条件远不如经过一级开发的土地条件好,所以有效供给实际上会减少,在供需关系不发生大的变化的条件下,供给减少会导致价格上升而非下降。同时,由于农民集体对集体建设用地的议价能力加强,开发单位要进行一个区域的用地开发,其协商谈判的交易成本要高于政府包办一级开发根据统一的征地补偿标准一起征地的交易成本,所以在其他条件不变的情况下无论是土地成本还是土地的交易成本都看不到显著降低的理由。

二、山东省土地财政存在的问题

(一)事权与财权不匹配

鉴于土地管理的中央一地方委托代理关系, 中国土地征收制度中, 中央政府国务院和省级人民政府掌握土地征收审批权,自从土地征收制度开始来看,一开始不断的强调社会的公平性,但是在土地制度中所涉及的利益分配非常的广泛,而且就是这些规定和实际的操作还存在着很大的差距,而且在实际的土地征收过程的实际操作则是市、县级地方政府行为,地方政府依然掌控着土地征收中的实际的权利。土地征收制度具有较强的公共性和强制性, 这决定了政府的征收权需要严格限定,如果政府在这个时候不严格的操作,如果放任自由不但人民的权利得不到保障更是让政府的垄断扩大,否则极易成为被过度使用的政府权利,也是人民和政府纠纷的根源。政府与土地财政之间的这种限定在我国的中央和地方上的限定恰恰缺失, 使得地方政府自由裁量权过大, 滥用土地征收权利为地方经济和财政谋利。

1.通过分税使财权层层上收

分税制只对中央和省级财政的收入划分作了规定,对省以下的收入划分则由省政府决定,在中央分税的示范下,从中央到省、市级政府都有提高财政资金集中度的强力冲动。

2.地方政府支出责任过大,事权层层下移

分税制改革可以说是一种进步但是也存在着很多的缺陷,只是明确了中央与省之间的财政收入关系,对于各级政府之间的事权划分却没有加以明确规范,这样长此下去,中央和地方的事权和财权很容易混为一谈,也使得若干事权从中央向地方政府有的甚至是向基层政府出现层层下移的现象。地方政府不仅需要承担重大性的建设支出还有满足配套资金得到到位,其中还要要包括各种的非公益性事业单位的各种非公益性支出以及行政性支出,在实际的实施过程中还要承担由于国有企业甚至是对于一般的公共部门进行改革所需要花费的各种社会保障性支出,以及各种企业中因为政策不到位而导致的亏损补贴和价格补贴等,综合各项因素可以看出,地方财政支出在整个国家财政支出的比重呈现着逐步上升的趋势。

3.在财权上收、事权下放的过程中并没有伴随着足够的财政转移支付

分税制导致地方财政收支出现了比较大的差距,使地方政府的财政收支出现了严重的比例失衡,地方政府作为具有独立利益的单位主体,都会有着追求最大化的预算和最大化的自身利益的强烈动机,在不能从财政体制内取得收入缓解财政资金不足的情况下,地方政府只有通过体制外财政活动获得为地方政府所掌控相比,地方政府更倾向于能主动获取收入以增加可支配收入。

从山东省的地方政府来看,当地的政府对于土地市场的责任意识是非常浅的,一方面,地方的政府对于土地市场的干预是非常多的,但是利益都是对于政府这方面而言的,在对土地的使用上会随意的定价,随意的压低土地的价格或者是通过各种途径减少了土地中的收益。这样的做法不但没有保证人民的利益,而且就是对于土地市场的建立也是非常不利的,将土地的价值变得非常的隐性化,这样的情况还可还导致了大量的寻租的现象。而在另一方面而言,政府对于土地的管理不多的情况下,政府对于土地市场提供的服务也变得很少,这样的服务不能满足市场的基本运作,对于市场的资源配置也将缺乏良好的外部的环境条件。政府所提供的信息和实际中的信息存在着不对称的现象,特别是地价或者是建设用地的计划以及政府本应实施的服务水平低下的情况下,这都会对土地的市场造成不利的影响。在政府实施政策的一方面,行政人员的效率和水平的低下也是造成其人们和政府纠纷的原因之一,很多情况下政府结构中的官员的素质并没有达到相应的水平,部门与部门之间往往会出现相会推诿相互扯皮的现象,人员与人员之间往往攀比的是更多的利益,并没有将自己的权利更大的使用到这样的为人民造福祉这样的事情上来。因此,对于政府中的人员的素质也是需要进行不断的改进和完善的。

(二)征地制度缺陷

土地资源的市场化配置较低。划拨是非市场的土地计划配置方式,协议出让实质是双边垄断式的市场。山东省土地有偿出让中,大量土地以较低的价格出让,并没有符合合理的市场化的需求,这样不但不能实现土地资产的最大效益,而且也使得市场配置土地资源的效率大大降低。山东土地价格的市场机制还没有完全形成,价格机制还不能很好的发挥它的作用,大量土地通过出让方式进入市场,并不能起到有效的作用。一些地区土地二级市场不够活跃。土地二级市场是一级市场的延续.对盘活存量土地,繁荣土地市场,优化土地资源的配置有重要的作用。

而我国“土地财政”取得财政收入的主要方法是通过操作增量的土地的来获得,主要是两个方面的方式:一个是通过招、拍、挂等方式收取土地出让金;另一个是地方政府通过土地进行来进行各种商业性质的活动,比如说是招商引资,这样的方法来获得企业进入后的税收,结合了我国地方政府官员政绩考核、晋升与GDP 增长这样的情况来看,地方政府也就变成了一个地区性垄断企业,而现行的“土地财政”能够最大化地方政府的短期财政利益。因此,我国的土地财政虽然从长远发展来看很难进行持续的发展,但这样的制度或者说是政策使得地方官员的短期利益得到了有效的保障因此很难以对现行土地财政制度进行改革。

(三)政治与经济激励

我国制定了较为严格的耕地保护制度,但中央政府对于合理利用土地资源的计划管理模式中也存在一些不恰当的地方,首先一个就是没能有效协调建设用地计划配置与地方土地实际需求的矛盾,被认为过多的刚性,而缺乏了弹性的空间,存在一定的障碍。但是这些矛盾中最为更为重要是,地方政府对于土地做出的各种各样的的违法违规现象,并未有因为这些强制性的土地利用计划和强制推行的农地保护措施得到有效阻止。而且就现在的农地保护制度来说,中央既没有采取一些激励措施来对地方政府节约农地的行为进行相应的鼓励,也没有采取惩罚措施对地方政府利用土地资源来获取巨大利益的行为进行处罚,但同时对当地政府而言发展本地经济,却可以增加地方政府官员的收益,其结果必然是导致中央政府无力约束、掌控地方政府过度推进农地非农化进程的行为。而山东省的土地利用体制也正是在这种宏观环境中形成和发展的,从短期效益角度来看,土地利用体制也未尝不是在当前环境下的“理性”选择,但从长期收益角度来看,这一现行土地利用模式反而会制约山东省土地的可持续性利用。

(四)土地融资机制不够通畅

1.土地供应并不代表着空间的实际增长, 违反城市发展规律的土地供应只是独立于城市发展系统外的无相关性变量;在对于土地的融资和利用上要充分考虑到土地的空间作用的大小,不断扩大土地资源空间的效果。2.土地供应的区位结构极大影响了城市空间发展的方向, 但其只是一个必要条件,城市想要进一步的发展就要不断的促进自身空间结构的优化和升级,通过多种不同的渠道来解决土地财政的融资的问题;3.城市空间的发展在很大程度上决定于土地供应结构中基础设施所占的比例,土地融资的渠道不够畅通其中很重要的一点就是缺乏有保障的基础设施建设,对于基础设施的实施和建设是非常有限的,有了良好的保障才能够拓宽融资的各种渠道;4.城市建设相对于土地供应存在着一定的落后的元素, 调控能力也并不是很好。在这样的情况之下,山东土地供应有自己的特征, 它们总在促进城市空间形态中上下不停的摇摆, 存在着很大的问题。在真正掌握这些问题的基础上然后理清土地融资渠道,使得土地的使用更加符合空间结果的设计并且能够合理的得到利用。

(五)山东土地财政效应分析

城市土地的运营主体行为,实质是接受政府的委托,实施公共管理的具体职能。公共管理理论认为,公共管理是指社会各个公共部门以政府为核心,整合社会的各种力量,广泛运用政治、法律、管理、经济等宏观调控手段的方法,强化政府的治理能力,提高政府绩效和公共服务品质,最终得以实现实现全体社会成员的公共福利和公共利益的目的。公共管理主要包括了公共行政和公共实物这两个部分,并且具有以下性质:着重于强调政府、企业、公民社会的互动以及共同承担在处理社会及经济问题中所产生的各种责任;强调价值的多元化;强调政府行政过程中以绩效的方式来评判重要性:既重视法律、制度,更关注管理战略、管理方法;以满足、达到公共的福利和公共利益为最终的行为目标。公共管理并不能完全与“政府管理”所画等号,而代表着一种的治理的新方式。对于传统意义上的公共行政而言,主要强调的是政府行政或政府管理,而在公共管理的过程中主要管理者,不一定完全是政府,各种社会公共部门:私人部门、非营利部门以及非政府组织等都可以是公共管理的一个重要实施部门。它的核心内容是治理,即有众多行动者共同组成的一个关系网络,而在这众多行动者互相之间则是保持合作伙伴关系。由于我国的基本国情与特殊情况,城市土地储备制度的具体执行,一般都是由国土资源管理局下设的运营机构来进行具体运营操作。

三、山东省有效解决“土地财政”问题的对策

(一)推进土地资本化由“政府主导”向“市场主导”转变

合理的政绩考核体制和行政干部选拔制度,消除地方政府对土地财政的过分依赖,减少对土地市场过多的行政干预加快土地市场的信息化管理,通过网络这样的新的媒介向社会公开公布土地市场的管理工作制度和程序,并且得到人民的有效监督,公开出让方式的使用范围,更好更全面的公开土地交易最后的结果,加快建立社会听证制,合理有效的配置资源,不造成浪费,公开组织社会听证,不断提高政府的决策的透明度和民主化,对于暗箱操作者进行相应的取缔。

对土地资源市场化配置进行更新。进一步扩大市场配置的范围,有效控制用地的结构。对于一些除涉及到国家安全和保密的用地,其他的各个部分都应该进入到土地市场这样的结构中,并且让国家规定好出让的种种方式。城市各种建设用地比如说是经营性基础设施用地和工业用地应该更大范围地通过市场公开出让。在公开出让时应坚持公平公正原则,要让每个竞买人都享受到均等的竞争机会,对竞买人的资格要进行严格审查,不能因为私人的原因来故意抬高或降低门槛。还应出台明确的招拍挂条件,如规定与项目相应的行业条件下限、投资强度等;完善土地供应信息公示制度,让有竞买意向的企业有足够的时间准备,以最大的程度来吸引竞争。最后还应该加大对此的宣传力度,将出让地块的投资前景以及优势和出让程序等内容进行正确的引导和宣传,让购买者促进对出让土地有所了解。

政府与一般的资产所有者不同,政府的国有土地资产管理部门它具有超经济的行政权威,它的职能是在通过参与、委托的管理方式最后来对国有土地资产活动进行管理。从资产经营的角度看,它对国有土地资产的具有宏观配置的职能,可以通过宏观经营政策的制定和宏观调节手段来对国有土地资产进行相应的优化和配置,这样就能有效的兼具商业经营目标和公共利益目标这两者。

(二)完善地方税体系,实现地方财力来源的平稳转型

影响地方政府通过土地获利多少的因素主要有以下三方面第一, 中国城市土地制度所确认的对于中央一地方政府的关系实际上是具有一定的代理关系的, 地方政府实际上掌握了城市土地权利的, 但是这样的关系又受中央政府的各种相关政策不同影响。包括了好了影响同时也有不好的影响。第二, 与土地相关的财政税收制度, 财政收入的主要来源之一就是土地相关税收。第三, 土地市场和房地产市场的发达程度也将在不同的层面直接影响到土地、房地产价格以及供需关系等。从本文研究目的和意义可以看出, 深入探讨制度与政策对地方土地收益的影响及其对地方财政、经济的影响,

1.从我过的土地政策和分税制财政上我们可以看出:

(1)土地财政和我国分税制财政体制之间存在相互依存相互作用的关系。分税制财政体制引发了我国土地财政,而土地财政又使地方政府得以取得很多的预算外收入,地方短期财政利益也将实现最大化,这样对我国对分税制财政体制的改革与完善对造成很大的影响,甚至是延后相应的政策。( 2) 在分税制逐渐得到改革后,我国中央财政在整个财政收入中的比例有了明显的提高,但是这样的情况下的地方财力增长相对来说确实比较落后,而事权却在不断的扩大,地方财政想要达到平衡的状态只有依靠土地转让收入来得以维持。( 3) 从土地性财政收入与地方财政支出缺口、土地性财政收入在地方本级财政支出中的占比的实证分析我们不难发现分税制财政体制对土地财政的作用是非常大的。一个是地方财政支出的不断增加,也就是事权的不断扩大促使地方政府通过对土地的进行相应的操作来取得收入,用这样的办法来满足支出中的增长的需要,解决财政收支中的不平衡状态。另一个就是,我国现行的税收制度,我国的地方税收体系还是不完善的,收入来源结构也并不合理,都会加强地方政府对土地财政的造成过多的依赖。

2.转变政府的职能,加强政府对于各方面的引导:

(1) 首先一个就是要不断的转变政府的职能,切实把政府变成服务型的政府。( 2) 健全公共财政体制,将财权与事权很好的划分开来,使事权与财力可以相互融合互相匹配。同时还要深化和完善相应的财政体制改革,对财力较弱的地方政府进行合理的的财力补助。( 3) 增加地方政府的税收自主权。将地方政府作为一个独立的主体来看待,让地方政府有自己的权利和实施的政策来按照当地经济发展的实际情况,有针对性地征收各种税费,从各方面更好的提高地方财政能力,从而改变这种财权和事权不对称的状况。( 4) 完善地方税收体系。积极探索财产税的实施和落实,让地方政府能够真正从土地的经济中获得比较有保障的税收,而不是通过对土地的不断增加的操作来获取收益。( 5) 打破政府垄断土地一级市场的格局,改变地方政府作为土地经营者这样的一种角色。

(三)健全地方官员的考核和任免机制

近些年来中央政府在完善官员政绩考核标准时,不仅强调经济发展的重要,而且更加重视公共服务, 因此政绩考核指标中不仅包含经济发展指标, 还包含公共服务类指标。官员政绩考核指标中一类是经济增长和工业化水平指标, 选用人均GDP 增长率反映经济增长情况和第二产业占GDP 比重衡量工业化水平;另一类是基础设施建设和公共服务指标,选择城市道路建设和公共交通、环境、教育、医疗卫生四大类指标。城市道路建设采用城市人均道路铺装面积,公共交通选取城市每万人具有的公共电汽车数量, 城市环境指标选取城市绿地面积,本地教育发展程度采用每万人拥有的教师人数 和学校数量,城市医疗卫生服务选取每万人拥有的病床数、每万人拥有的医生数和该地区医院数量。

地方公共服务不仅包含改善城市基础设施和环境, 也包括向居民提供基本的教育和医疗卫生服务。土地出让收入与政府公共服务表明:土地出让收入仅仅与城市人均道路铺装面积和建成区绿地面积增长率存在1%的显著正向关系, 而与城市每万人拥有的公共电汽车数量不存在显著关系; 与居民生活紧密相关的教育和医疗公共服务回归中, 土地出让收入增长率不仅对辖区内每万人拥有的教师和医生人数增长率的回归系数为负,而且对教育和医疗服务硬件设施的学校数量、病床数和医院数量的回归系数也都在1%的水平下显著为负。政府预算内支出的增长仅仅与每万人教师、医生人数和病床数的增长之间存在正向关系; 城市建成区面积的扩大、人口聚集、城镇化水平和房地产市场的发展一定程度上带来了城市道路设施、交通和城市环境的改善,而对教育和医疗卫生的硬件设施的提升作用不大。政绩指标的检验结果可以看出: 掌握土地资源的地方政府通过土地直接出让的确带来了经济增长和工业化水平的提高,但是土地出让收入并没有显著提升公共服务水平, 所提升的也仅仅是对政绩考核起到立竿见影效果的公共服务内容, 通过这种“短平快”的发展模式,本届官员满足政绩考核指标,能实现职务晋升。以此同时,在政府预算内支出对城市道路设施、交通、学校和医院硬件设施建设这些真正关系到居民切身利益的公共服务投入显得“力不从心”时,土地财政也没有在改善其硬件设施和提升城市软实力方面做出贡献。因此,土地出让收入仅仅是在“经营城市”理念驱动下,地方官员大兴土木,建设形象工程实现政绩考核指标的一种“内在”冲动。

土地财政虽然是地方政府的一种“无奈”选择,我们可以看到中央政府作为政策制定者的无奈, 因为政策的制定和实施需要考虑到多个方面以及整合性的因素,要根据不同地方的不同的情况来实施不同的政策,当然在政策确立之后的实施过程中地方政府作为政策实施者的选择性偏好也是比较严重的,他们看到的某一方面的政策或许只是对他们有利的部分,并不能全能的看到政策所带来的利弊,他们并没有做好对于改革所要做出的努力和事件。但更多的是地方官员一种内在“冲动”行为。要改变这种“无奈”选择的同时抑制“冲动”行为就要“标本兼治”。治“标”:首先,改变地方财权和事权不匹配的财税分配体制, 明确中央和地方政府支出责任,政府在政策的实施中占据了主导的地位,但是在对于政府的实际的执行力中却是要和整个市场一起运行的,不能仅仅依赖政府就能将这样的事情处理好,在发挥政府作用的同时也需要发挥市场的作用,来减轻地方政府支出负担;同时中央政府制定相应的法律法规规范转移支付制度,统筹兼顾,使财政转移支付和税收返还成为财政分权的平衡器。其次,实施城镇土地税费改革,适时开征物业税,要多个渠道的拓宽税收的来源,保证地方财政的收入的资金要高于提供公共服务资金,为地方政府提供长期稳定的税收来源, 弥补地方公共财政收支不足,进而削弱土地财政动机。最后,建立“以人为本”的政绩考核体系,提高经济发展质量和公共服务内容在考核体系中所占比重,将“投资经营型政府”转变为“服务型政府”。不管是改变目前不匹配的财税分配体制, 还是重新建立以人为本的政绩考核体系,这些都是解决土地财政的治“标”之策,要从“本”上根除土地财政的弊端,首先在保证农村土地集体所有制的前提下, 确保农民对农村土地拥有永久使用权, 对其颁发土地永久使用权证, 允许其拥有永久使用权的土地参与经济活动。其次,改变目前我国土地出让方式, 建立城乡统筹的土地交易市场,让农民获取土地增值收入,保护农民利益。

(四)健全财力与事权相匹配的、动态优化纵向财力分配制度

首先以及就是要发挥价格的基础性作用,来提高土地市场的竞争力,在土地的使用中要减少协议出让的数量和规模。特别是对于建设土地的用处要严格限制协议的供地范围,特别是对于商业性质的、旅游用处的、娱乐项目的、商业性房地产开发用地及其他土地供应一旦其计划公布后,如果说有有两个或者是两个以上的对于同一块地具有购买意向的用地者,都必须以招标、拍卖或者挂牌的方式出让。并且要保证这样的地能够对周围的环境,以及城市的整体结构带来一定的益处。

保障土地二级市场的正常运行。建立相对与传统所不同的固定土地交易场所,使交易的买卖双方都可以便捷的获取平等的市场信息,在交易的同时提供土地政策法规、土地市场管理规则、土地投资等相关法律规则以及行业行情方面的咨询,从而达到拓宽业务渠道和范围的目的,使交易者对二级市场有系统的了解;加强土地的监督检查和执法力度,督促交易者进行合法的交易,并且主动办理相关土地手续,从根源开始最大限度地减少违法交易行为的发生;打击、严惩各类土地交易中的违法交易行为,如各类国有划拨土地使用权和集体土地违法入市,努力营造一个良好的土地市场交易氛围。

确保设立完善的城市土地储备制度,建立这一系列的制度是为了提高效率来配置城市土地资源,使土地的资源得到更加合理的利用,用制度的规范来改善土地市场的规范,从源头着手来解决城市土地储备制度中所产生的各种问题,主要问题表现为:实施以前出现的土地市场失灵和政府调控失灵。市场和政府对于土地政策的实施具有非常重要的作用,一旦这两者出现失灵的状态就难以维持土地财政的平衡,因此,在设计评估城市土地储备制度的时候,应该有一些需要特别注意的情况,首先主要围绕制度设计的目的、目标以及该项制度运行的组织设计来进行评估,其次要采用科学完善的评估方法,一般主要都是使用定性分析法。这种方法总的来说实施是经过以下几个步骤:

(1)定性的分析,明确城市土地储备制度的目的或目标。根据城市土地空间格局的整体的实际情况,进行定性分析,确定城市土地储备制度设立的目的、目标:或者根据城市土地储备制度的现在的一些状况,对于城市土地储备制度的运行的合理化进行相应的分析。(2)定量的分析,根据本地城市社会经济的实际情况,有效落实相应的政策和需求,在不断的改进中结合城市土地储备制度设计的目的、目标,从而能够更合理的确定符合要求的制度目标的组织设计:或者,对已经在试行了的组织进行制度上的改革和完善,更好的实现组织的制度目标。(3)综合的分析,给出实现制度目标的政策措施,这样措施首先就是要有一定的可操作性的,结合对制度设立的前期工作中的目的、目标的分析及组织设计,保证能够有效实现组织目标的政策建议及实施措施。



服务热线

18077705729

微信免费咨询

微信咨询


微信号:18077705729

×